成本分担双轨制与高中教育公平

成本分担双轨制与高中教育公平
发表于 《当代教育科学》2008年15期。
[摘 要] 我国的普通高中，特别是重点示范高中，通过对部分学生收取学费、部分学生收取高额择校费，形成了双轨制的教育成本分担形式。双轨制成本分担对入学机会的公平获得、区域教育的均衡发展、高中教育的过程公平以及公立教育的价值追求均产生了一定的消极影响，必须通过逐步并轨收费等措施加以改善。
[关键词] 教育成本分担 双轨制 择校 高中 教育公平

近年来，我国的普通高中教育正处于快速发展阶段。从1998年到2005年，我国普通高中招生数从359.6万增至877.7万人，在校生数从938万增至2409万人[1]。普通高中已成为发展迅猛、相对独立的教育系统。“教育财政是教育发展的脊梁”。高中教育要实现长期健康发展，在很大程度上取决于高中的财政状况与收费政策。普通高中作为非义务教育，实行的是国家与个人各承担一部分教育成本的分担型财政政策。这为我国高中教育的快速发展提供了有力的财政支持。然而自上世纪90年代初以来，这一政策已逐渐演变为“学杂费+择校费”并举的成本分担双轨制。这一政策对我国的高中教育产生了广泛而深远的影响。
我国的高等教育发展过程中也曾实行双轨制收费。正是由于其对教育发展的危害，这一制度在1997年已被并轨收费所取代。本文由此得出启发，旨在对高中的双轨制收费作出描述，并着力聚焦于其对教育公平的影响。

一、双轨制的概念阐释
教育成本分担，指的是教育投资由谁支付、如何支付的问题，即教育投资如何在国家政府与个人家庭等各方之间合理分摊并最终实现的问题[2]。在我国，基础教育的成本有从国家一元承担向国家与个人共同分担的发展趋势，这在普通高中表现得极为突出。但与其他阶段教育不同，普通高中特别是其中的“优质”高中（主要为省市级重点示范高中），实行的是双轨制的成本分担形式。即一部分学生只缴纳较低的学杂费上学，而另一部分学生则需缴纳高额的择校费（或曰赞助费等名目）。择校费一般为学杂费的5至10倍，且须三年一次交清。
表1：湖北省2006年普通高中收费标准（元/学期）
省级重点(示范)高中 市(州)级重点(示范)高中 一般高中
计划生500 500 350
择校生4500 3500 2500
数据来源：中国教育报，2006年5月9日，经整理。
之所以称之为双轨制的成本分担，是因为在不收取择校费时，学生所缴纳的学杂费已经实现了成本分担。数据表明，1996年普通高中的学杂费收入占高中总收入的14%，而2003年，这个数字已增至25%，占到高中总收入的四分之一，甚至已达到国家规定的高等教育个人成本分担比例[3]。而考虑到择校费后，个人分担的高中教育成本必将大幅上升。因此，高中学生在成本分担方面被显著的分层，一部分承担着约25%的教育成本，而另一部分则负担着200%甚至更高的教育成本，形成了名符其实的双轨制教育成本分担。

二、双轨制的实施缘由
经费不足一直是困扰中国教育发展的难题。在我国“确保巩固普及义务教育，大力发展高等教育”的教育战略框架下，高中教育财政就一直得不到应有的重视。加之“中高等教育经费比例偏高，初等教育经费比例偏低”的三级教育投资结构正面临改革，初等教育经费比例必定上升。可以预计，高中教育经费在相当长的一段时期内必然是短缺的。双轨制收费政策正产生于此背景下。
（一）政府财政支持不足。基础教育财政体制的改革目标之一就是把财政责任交给地方政府。高中的投入主体主要在县区一级地方财政。然而这一级政府的财力与其承担的责任远不相称，且有限的经费还要优先保证义务教育事业的巩固和发展，高中由于不属于义务教育，因而得不到政府财力的有效支持。加之目前高中生源膨胀，学校基建规模迅速扩大引起负债增加，唯有通过对一部分学生收取高额择校费来补充事业和基建经费。
（二）学生学费增幅受限。在政府投入不足的情况下，学校只有把收入来源转向学生。但学生学费的增幅是有限的。2003 年与1993 年相比，即便全国高中的生均学费上涨了8倍，但因学费基数过小，仍难以弥补巨大的财政缺口。学费的收取是针对全体学生的，普遍提高学费标准必然会遭遇到巨大的社会压力，政治风险极大。如重庆市2006年因“大幅度调整高中学费，学费暴涨3至6倍”，引起媒体广泛关注，而由副市长出面向公众解释原因[4]。但通过对“高分”学生收取较低的学费，对“低分”学生收取高额择校费，可以转移公众的关注点。这些学生由于未达到“分数线”，因此交高费上学也显得“合情合理”。
（三）教育单位成本上升
随着对高中课程质量要求的提高，学校的办学条件也要有相当程度的改善，师资质量也必须有明显的提升，总之，学校各方面的条件都必须达到一定标准，示范性高中更是要求在硬软件方面达到一个相当高的标准。这使得培养学生的生均成本快速上升。如江西省在2000至2002年间，省城、设区市和县城的重点高中生均成本分别由4972元、2504元和1940元增长至5554元、3828元和2535元，年均最高增速为23.6%[5]。单位成本的上升使有限的教育经费更为捉襟见肘，必须通过进一步提高收费来应对。
（四）教育主体逐利需要
收取择校费本属于无奈之举，收取高额择校费后学校和主管部门却得到了巨大的利益。这种利益既反映在越来越豪华的教学楼和运动场上，也反映在重点示范中学教师越来越高的福利收入上，同时还反映在越来越低的政府投入比例上。从1996至2003年，普通高中的政府预算内教育经费比例已从49%下降至42%[6]。如果出现了“教育乱收费”，主管部门往往是“痛斥”有关学校后再加以“规范”，而绝口不提政府应承担的责任。事实上有些主管部门往往截留、平调、挪用择校费来平衡政府预算。可以说，主管部门和学校的逐利需要也是择校费越收越高的原因。

三、双轨制对教育公平的危害
教育公平是一个多含义的概念。首先，教育公平指的是受教育的权利平等，这是政治经济领域内的平等权利在教育领域内的延伸。其次，教育公平还指受教育的机会均等。即无论学生性别、民族、家庭经济状况如何，只要他（她）有接受某种教育的能力，就应该给他提供同等的入学机会。罗尔斯（John Rowels）所提的第二正义原则（第一正义原则即为权利平等）指出，“依系在机会公平平等的条件下职务与地位向所有人开放[7]”就是机会均等原则的极佳伦理学表述。
教育公平还是一个多维度的概念。瑞典著名教育家胡森（Torsten Husen）把教育平等分为教育起点的平等、教育过程的平等和教育结果的平等。但从教育的本质和我国教育发展的实际情况看，教育起点的平等应是最重要的一种教育公平。过程中的教育平等因学校和教师的差异而不能被切实保证，结果的教育平等更是一种不可能达到的理想。美国轰轰烈烈推行的“不让一个孩子掉队”法案（NCLB），就是因为试图让每个学生都达到一定水平的学业成绩，而难以推行并最终遭遇失败。
对教育公平进行分析时，我们还应注意教育的特殊性。教育是一种准公共产品，或者说是靠近公共产品性质的混合产品，教育由于其广泛的正外部性，具有相当程度的公益性。教育的这一特点在我国学术界被广泛认同。教育并不完全遵循市场经济的平等交易原则，基础教育阶段的公立教育更为如此。教育也是一种选择性产品，学生选择学校，而学校也在选择学生。尽管学生对学校的选择几乎有同质性，他们均愿意选择质量较高的学校；但由于教育资源的有限性，学校对学生的选择，主要遵循的是能力差别原则。如果以学业成绩来代表学生能力的话，不同的学校对未来学生的学业成绩要求是不同的。我国的高中主要为学生升入大学做准备，有精英化的倾向，只招收成绩较好的学生，而重点示范高中更是只招收成绩拔尖的学生，这在我国普通高中质量落差显著的情况下尤为如此。
（一）双轨制收费破坏了按分数排序的入学标准，剥夺了部分学生本能享受的优质教育机会。
公立高中对学生的选择应奉行机会均等原则，在现实情况下，考试成绩应为单一的标准来决定受教育机会。但实行双轨制收费后，双重标准出现了。一部分学生以分数为标准竞争稀缺的优质高中资源；另一部分学生则以金钱为标准竞争政府所规定的但却“不时”被学校增加的择校生学额。在政府规定了“限钱数，限分数，限人数”的“三限”标准后，又出现了“分数”和“金钱+分数”的双重录取标准。按学校实际可容纳的招生人数中的一部分学生由于被人为划定的录取分数线而失去了优质教育机会。贫困地区的农村学生即使中考的分数同等于甚至高于城市学生，他们也进不了“县一中”或“市一中”，只能在质量较低的乡镇农村高中接受教育。在竞争优质教育资源的过程中，分数和金钱同时发挥着作用。但由于优质教育主体（不管是教育主管部门还是学校）不断膨胀的逐利欲望，致使择校生比例有不断扩大的趋势，常见的做法就是人为抬高录取分数线（教育主管部门拥有分数线的制订权，制订过程并不对外公开），这样更多的成绩优秀学生就在“分数线”这个堂而皇之的标准前被淘汰了，但这时金钱的作用开始大于分数，分数择校也让位于金钱择校。各地的重点示范高中之所以动辄增加择校生比例，扩大班额，无非是为了背后的巨大利益。而这种巨大利益的获得，靠的是对优质教育资源的垄断。
上述结论已有实证研究来佐证。有研究表明（见表二），家庭社会经济地位越高，通过“交择校费”的方式进入高中的比例也越高；而农民家庭的学生多数只能依靠分数上的优势，通过考试上重点中学的比例最高。一些家境贫寒的学子因交不起高额的择校费而丧失了接受优质高中教育的机会，在高中教育的起点上就失去了公平。
表2：通过交择校费进入重点中学的比例[8]
学生家庭背景百分比
高层管理技术人员23.5%
中层管理技术人员25.7%
职员、办事员17.5%
工　人21.1%
农民、民工、农村干部6.2%
个体经营者22.2%
私企业主34.7%
下岗、失业、家务20.3%
（二）双轨制收费扩大了校际已存在的质量差距，加剧了高中区域内发展不均衡和马太效应。
区域内高中之间的差距自我国实行重点学校制以来就开始存在，双轨制收费更加剧了学校发展的失衡。有地方政府明文规定“非省市级示范性高中不得收取择校费”[9]。也就是说，能收取高额择交费的仅为一地的优质高中。优质高中在收取了择校费后，学校收入大大增加，教学条件大为改善，教师待遇也有很大提高。这促使一般高中的优秀师资有流向重点高中的趋势，笔者所在的大学，每年都有各地普通高中前来就读的教育硕士，经访谈发现，他们前来求学的目的之一就是能调到更好的重点中学中去。与此同时，非重点示范高中的办学条件却远远落后于重点示范高中。在双轨制收费政策下教育资源得不到优化配置，使强者更强，弱者更弱。
有调查研究表明，区域内高中教育资源配置严重失衡，已极大制约高中教育的持续健康发展。甘肃省的一项调查显示，在师资配置方面，示范性高中教师本科毕业率为58%—92%，而非示范性高中只达到22%—55%；示范性高中高级教师占到13%—29%；而非示范性高中只有0%—11%。在教育经费投入方面，示范性高中的生均教育经费为2100-3600元，而非示范性只有440-1800元；示范性高中经费中政府投入比例为33-53%，而非示范性高中经费中政府投入则占到了63-91%，即示范性高中主要靠学杂费和择校费，而非示范性高中主要依靠财政投入[10]，这种收入来源差别也导致在办学条件方面，示范性高中与非示范性高中产生极大差距。
区域内高中的差距加大，并非仅由历史造成，作为制度安排的双轨制收费对日益加大的校际差距难辞其咎。示范性高中利用其对优质教育资源垄断的地位以及“知名度”，争得了各种政策好处，大肆谋取计划外资金。如江西东北地区一所高中，全年学费收入109万元，而择校费收入达到210万；年教育经费收入500万元，择校费占学校总收入接近50%[11]。
不断拉大的校际差距，使得薄弱高中在各方面发展都处于不利地位，特别在招生方面，这些学校与重点示范高中相比更是输在起跑线上。如2007年，甘肃兰州省级示范性高中的报考人数比招生人数多出了四五百人，而普通高中却门可罗雀，有的报名人数勉强与计划招生人数持平，基本没有选拔的余地，还有些高中学校甚至连计划招生人数都没有报够[12]。薄弱学校更需要政府的扶持和政策倾斜。而重点示范高中的双轨制收费使得薄弱学校发展举步维艰，好的更好，差的更差，恶性循环，高中发展的马太效应愈加明显。
（三）双轨制收费挑战公立教育的公益性，助生出主管部门以高额收费解决财政的简单思维。
由于重点示范高中能收取高额择校费，教育主管部门也尝到了甜头。在“扩大优质教育资源供给”的名义下，主管部门正努力使普通高中升格为示范高中，再借示范高中的名义大量收取择校生，以解决教育财政短缺问题。更有甚者把双轨收费制当作利益攫取的驱动器，教育主管部门甚至物价部门都想从中分一杯羹。报载有的地方“通过评选星级高中、支持优质高中做强做大等一系列措施，以保证95％的中考生都能升入高中阶段就学，到2008年高中生将全部在重点中学学习”[13]。试想所有高中都是重点高中，那么“重点”的含义又在哪里呢？笔者认为这只不过是打着扩大优质教育资源的幌子，将高额收费合法化，以逃避政府责任罢了。
（四）双轨制收费降低了高中的教学质量，优质教育服务打了折扣，部分择校生受负面影响。
由于重点示范高中能收取高额择校费，其扩大学校规模的动机就十分强烈。而在学校准备不足的情况，为不扩大教职员工的编制，扩大班级学生数就成为最“方便节约”的选择。在一些示范高中， 70至80人的巨型班级已经是司空见惯。在这样的超大班教学中，座位拥挤，学生水平参差不齐，班级教学产生困难，学生的课堂参与率也显著下降，笔者在一些重点高中调查时，发现一些成绩较差的学生坐在教室的后排，用高高的书挡住视线，上课睡觉看课外书，讲台上的老师居然无丝毫干涉之举。在“只重分数，只重考试”的学习环境中，一些择校生由于成绩较差，座位安排靠后，所受关注相对较少，甚至遭受教师和同学的歧视。这与他们花费的远高于高中生均成本的择校费远不相称，形成了巨大的“质与价”的反差。总之，教育过程中的公平也由于双轨制收费遭受一定程度的破坏。

四、双轨制的改革方向
双轨制收费对教育公平的危害是显而易见的，但作为一种教育财政制度安排，双轨制收费仍有愈演愈烈之势，其根源值得探究。从经济学角度看，高中教育的社会目标无非有两点，一为效率，二为公平。效率目标要求为学生提供尽可能多的教育机会，或者说优质教育机会。从表面上看，双轨制成本分担的确为我国高中教育的大发展提供了大量资金支持，也让更多的学生圆了重点高中梦。在财政经费投入不足、民间投资办学受阻的情况，从政府角度看，实现了“少花钱多办事”的效率目标。但我们应认识到，教育发展也要追求效率和公平的和谐。双轨制所提高的“效率”是以少数学校鹤立鸡群式的发展，以及部分经济地位较差家庭子女接受不到优质教育而产生的“不公平”为代价的。牺牲了公平的效率必然不能持久。
在建设社会主义和谐社会的大背景下，如果说教育财政工作者需要一种较为明确的价值或伦理取向来指导工作或平衡工作重心的话，教育公平应是最合理的价值取向。从此角度看，双轨制成本分担只是一个阶段性的政策，从长远看必定会被取消。具体而言，应分三步走：
（一）大力增加政府投入，减少高中校际差距。
政府作为公共产品的提供者，对基础教育的公共财政投入职能，是无法逃避的。因此，加大政府投入是改革工作的第一步。教育事业十一五规划要求“高中教育以政府投入为主”。笔者认为，政府投入应占到高中收入的60%以上，才能真正体现公共财政职能。其次，政府投入应优先考虑薄弱学校，为薄弱学校吸引和留住优秀师资、提升教学质量提供财政支持，以减少薄弱学校与重点学校之间不断扩大的校际差距。
（二）逐步降低择校收费，温和提高学费标准。
目前高中收费的矛盾集中点并不在于高中是否应收取择校费，而在于择校费过高过重。因此，应把降低择校费标准作为改革工作的重心。降低择校费应与择校生招生规范化结合在一起，尽量遵从分数标准。在逐步降低择校收费，应允许高中温和地提高学费标准。有实际工作者计算，在学校择校生比例占20%的条件下，如果学费提高55%，在保证学校总收入不变的前提下，择校费即可取消[14]。如果我们用10年时间来推行这项改革，那么每年学费的增长不会超过6%，这个数字低于每年的GDP增长率，应是一个较为温和的学费增加幅度。
（三）全面取消双轨制，恢复单一录取标准。
改革最终要全面取消择校费，恢复分数录取标准。做到在分数面前人人平等，使录取学生的水平基本一致，有利于组织教学，提高教育质量；从招生计划看，实行“并轨”（不分公费和自费），能有效地克服乱招生；从收费数量看，对所有新生都按比例收取一定的教育成本费，能杜绝乱收费，还考生一个公平、公正的升学机会。与此同时，应加大高中的助学金制度建设，减少对贫困家庭子女接受高中教育的影响。

参考文献：
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作者介绍：
彭湃，1981年出生，男，安徽六安人，华中师范大学教育学院2006级研究生，研究方向：教育经济与财政
地址：湖北武汉华中师范大学教育学院（430079）
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